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高培勇解读三中全会:明确到2020财税渐进式改革行动表


三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称“决定”),明确指出财政是国家治理的基础和重要支柱,将财税改革摆在重要位置。财税改革明确要建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性。

财税改革方案具体包含哪些内容?对于完善分税制,给出了怎样的完善路径?分税制的理想模式又是怎么样的?首次提出“稳定税负”,相应的税制改革,究竟会带来宏观税负怎样的变化?土地财政、地方债等突出问题,能否通过财税体制的完善加以解决?就此,21世纪经济报道记者采访了中国社科院财经战略研究院院长高培勇。

国家治理的基础

《21世纪》:财税改革在系列改革命题中处于什么地位?

高培勇:三中全会开宗明义,这次全面深化改革的总体目标是发展和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力的现代化。在此之后,紧跟着是将财政定义为,国家治理的基础和重要支柱。

可见,财税改革处于极端重要的地位。纵观中国30多年改革历史,一直以财税改革作为主要线索,很多时候作为突破口。

过去30多年中国的改革可划分为两个阶段。第一个阶段,是1978年到1994年前的“放权让利”阶段。放权,放的主要是财权;让利,让的是财政收入中的税收和国企上缴的利润。正因为放权让利,从国民收入的分配领域打开突破口,进而调动企业、个人、地方政府改革的积极性,才使得改革得以顺利启动。

第二个阶段,是1994年的财税改革,开始走向制度创新。1994年主要涉及财政税收领域的改革,正因为这项改革搭建起与市场经济相匹配的财政体制框架,以此为基础,才使得其他改革得以开展。

现在是第三个阶段,这次是涉及到经济、政治、社会、文化、生态和党建改革在内的全面改革,还是有必要把财税改革作为主线索和突破口来配置。

《21世纪》:这次三中全会为何比以往更受人关注?

高培勇:相对而言,过去三十年我们进行的改革往往是难度相对较小,对利益的触动比较少,是能惠及更多人利益的改革。走到今天,继续改革,就要触动既得利益格局。被触动的往往不是普通人,而是有一定社会地位和社会影响的人;被触动利益的机构,往往是拥有实权的政府机构。当改革延续到自己头上时,改革的难度可想而知。走到今天,中国下一步的发展,如果没有改革红利的支撑,很难走好。

财政体制不应为“土地财政”背黑锅

《21世纪》:不少人将土地财政、地方债等问题,归咎到1994年分税制上,您怎么看?

高培勇:认为分税制是目前财政困境的来源,是言过其实了,也是一种误解。

1994年财税改革,一方面是要搭建一个与市场经济相适应的框架;另一方面当时的改革只走了第一步,改革是分阶段的,远没有到位。

由于中国国情本身的复杂性,尤其是既有国情和分税制的理想方案之间的距离,在这20年里,有些改革是扎实推进了,比如公共财政的建设;有些改革,在遇到障碍时,做了相应变通。尤其是中央与地方之间的财政关系上,变通的成分比较大,从而在不少方面偏离了1994年的改革方向。

比如土地财政,只有了解其来源和发展线索,才能客观评价这一现象。1994年税改,管住了地方的税收优惠。此前各级政府招商引资的基本办法,就是滥施税收优惠。中国这种通过各地竞争促进发展的模式,促使地方想各种办法来筹集地方建设资金。

管住税收优惠后,出现了“乱收费”的问题。地方通过“乱收费”,为招商引资创造条件,提供基础设施。因此,上个世纪90年代末期,我们又进行了“费改税”,即税费改革。花了几年时间,直到本世纪初,把乱收费的口子收住了。

随着本世纪初房地产市场的发展,地方政府又找到了通过土地的出售,获取资金的办法。随后又在国际金融危机的背景下,出现了地方债膨胀的问题。

正因为财税改革的深化,促使政府转变招商引资的思路。这实际上是,市场经济体制的改革带动财税体制改革深化的一个结果。从滥施税收优惠、乱收费,到土地出让金,到现在地方债,这四个阶段,实际上是改革触及既有体制弊端所带来的副产品。

所以,类似土地财政这样的问题,并不是今天才冒出来的,也不是财税改革的结果,而是以往历史的一种延续。

《21世纪》:上述问题,有什么解决的办法吗?

高培勇:我一直不大认可“土地财政”这一个概念。因为,在当前的中国,财政收支不等于政府收支,这在全世界范围内都是罕见的。未来,改革的方向是将所有的政府收入,都纳入到统一的财政收支体系中。

去年我国财政收入总规模是11.8万亿,这是每年经全国人大审批通过的预算规模,大致占GDP的22.6%。与此同时,还得提到另一个概念,就是政府收支规模,按这个口径统计的规模蹿升得很高,占GDP比重能达到30%以上。

这8-9个百分点,就是超出既有财政体制之外,由各级政府所收所花的钱。土地财政就在这个范畴之内。土地出让金收入的开支往往是地方政府为了发展本地经济,为了招商引资,在财政体制之外安排的其他政府支出,大多是建设性、投资性的支出项目。

这些开支是政府行为,但却不是财政开支,我们往往用“非规范性政府收支”来概括。从这个角度来看,这些非规范性政府收支并不在财政收支范畴之内,并未花在财政支出项目上,而是花在了非规范性政府支出项目上,财政体制不应当为所谓土地财政背上黑锅。

地方政府总是想着超出既有支出体系安排,争取更多的资金,从而在经济发展的速度,尤其是在GDP方面展开竞争。地方政府跳出财政收支体系之外,额外做的事情,本身跟财政体制不相干。

假如消除土地出让金,并不会导致政府部门的瘫痪,或者职能的短缺。因为各种基本的政府职能,各种基本的公共服务,都是有财政收入支撑的。超出这个范围的,都系地方的自选动作,和政府基本职能有一定距离。

要把1994年改革落到实处,需要跳出财税改革,需要各项改革彼此配合,实现全面改革。很多人把财税改革归为经济体制改革的重要组成部分。实际上,围绕财税改革的推进,它所触及的并非仅仅是经济领域,它会直接触碰到政治体制、文化体制、社会体制、党建制度等。回头看这20年,有些改革停顿搁置了。造成这些问题的原因,可能在其他方面。

分税制演变为“分钱制”

《21世纪》:对于中央与地方关系,有不同的表述,有“财权与事权相匹配”,也有“财力与支出责任相匹配”一说。1994年以来的财政体制有些什么调整?现在突出的问题是什么?规划的分税制,究竟是什么样的?

高培勇:在公共财政建设上,做了一些事情。比如规范政府收入,堵住乱收费的缺口;将各种政府收入纳入预算管理,也做了一些工作。

惟独让人觉得不大如意的是中央和地方的财政关系。1994年确立分税制的灵魂,是“三分”,即分事、分税、分管。分事,是把各级政府的职能划分清楚;分税,是根据政府职能划分,划分收入领域,分为中央税、地方税和共享税;分管,是各级财政各过各的日子,组织和安排各自的收入和支出。这是分税制的大致思路。

在实施过程中,财税体制的单兵突进,没有其他方面的跟进相伴随,会碰到障碍。我们的社会正处在变革中,制度也在不断转型。各级政府的事权,很难划分清楚。事权划不清,紧接着分税、分管都不现实。

当三个方面遇到麻烦时,要让分税制财政体制正常运行,只能退而求其次,分税就退化为分钱。某级政府缺多少钱,往往通过上级的转移支付把钱补齐。这种机制运行久了,就需要有一种新的表述。

在2006、2007年时,发现“财权与事权相匹配”与现实不符,就改为“财力与事权相匹配”。财权是权力的配置,财力则是资金的配置,这两者不在同一个层面。

当财权退化为财力,事权相应退化为支出责任,跟事权也没关系了。这笔钱该某级政府花,就把这笔钱给某级政府——这个体制也能运转下去。

1994年以来这20年时间里,在按照分税制的框架,逐步推进改革的过程中,每遇到困难,我们就对方案本身做适应性调整,并以适应性的方案取代作为目标的理想方案。这些适应性调整,使得财政体制一步步从“分税制”退化为“分钱制”。

一个不能接受的事实是,各级地方政府越来越多地需要依赖中央政府,才能平衡自己的支出。

必要的财政转移支付是不可或缺的,但其规模不能过大。如果一级政府财政中,50%都依赖上级政府转移支付,它肯定不会有长远考虑的,其行为也不会理性。特别是当转移支付的获取,不是在一个完全法制的背景下,还需要“跑部向钱”,需要疏通关节,带有种种不确定性。久而久之,会造成地方财政收支体系的不健全,也易造成一定的腐败现象。

这样一种财力配置的思路,不能发挥地方政府收支安排的自主权。一事一议的方式,也不是94年财税改革的目标。

到2020年的行动表

《21世纪》:决定中提到建立“事权和支出责任相适应”的制度,这貌似是一种新的提法,其具体内涵是什么?

高培勇:无论是权力配置还是财力配置,都有两个线索,一个收入线索,指的是财权和财力;还有一个是支出线索,指事权和支出责任。更多人关注的是这两个线索间的匹配,即“收”和“支”的匹配。但现在“支”这一方面,还没有完全匹配。

现在事权和支出责任不匹配表现在,比如某个事情,钱归上级政府花,但事权却交给地方。现在大家都说中央财政花了全国财政50%的钱,但中央实际只花了这其中的1/3,还有2/3转移给地方政府,这些支出责任实际在地方。这样是有问题的。

钱归谁花,是一个层面的事情;这个事该谁办,是另外一个层面的事情。比如中央把“打酱油”这件事交给县级政府来处理,却把钱交给省级政府。现在的问题在于,县级政府不知道“打酱油”这件事是什么,也不知道该不该“打酱油”,因为“打酱油”不是县级政府安排的,是中央政府安排的。这样一来,就没办法确定事权。

现在我们先要解决的问题是,能不能先把这两方面匹配起来。事权和支出责任,先巧妙地对接到一起,接下来再考虑收入和它匹配的问题,这是解决的一个办法。我们知道理想的模式是什么样的,但没办法一下子迈入理想模式,只能一步步渐进实现。

《21世纪》:具体而言,怎么实现“事权和支出责任相适应”?是决定中提到的加强中央事权和支出责任,将国防外交等划为中央事权,将部分社会保障等作为中央和地方共同事权吗?

高培勇:中央上收事权是解决的一个办法,但也可以是下放支出责任。覆盖全国人民的大事,尽量少交给地方完成。有上收事权的考虑,但也有下放支出责任的内容,是相互调整,最终实现两者相匹配。

下放支出责任,可以是中央通过转移支付,将一些事权委托给地方;也可以把一些收不了的财权,直接留给地方,同时把支出责任也留在地方。

《21世纪》:外界不少人认为改革力度很大。但财税改革方面,仅仅提出实现事权和支出责任相适应,未提到收入划分方面,是否表明该方案并不完备?

高培勇:因为这次改革方案跟以往改革方案不一样。比如2003年的方案,是规划中国未来20年的改革。而这次改革,只规划到2020年的改革事项,只有7年时间。这个方案并不是理想化的,它是一个全面的行动方案,是一个渐进式的改革。

习近平总书记针对决定有一个说明,表示“一般性举措不写,重复性举措不写,纯属发展性举措不写”,时间设计到2020年,按这个时间段提出改革任务,在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果。

未来我们会坚持分税制的改革方向,实现分事、分税和分管。收入方面,现在有18个税种,具体怎么划分,需要随着改革的推进,逐渐明朗。这其中,还有一个试错的过程,即便有方案出台,还需要不断修正。

稳定税负,税收有增有减

《21世纪》:决定提出要建设现代财政制度,什么是现代财政制度?

高培勇:现代财政制度,跟公共财政制度是同一个概念。具体而言,包含政府收入、政府支出、预算管理、政府间关系这四个层面的问题。

从1994年分税制税改的原则,“统一税法,公平税负、简化税制,合理分权”上,可以大致勾勒出中国财税体制的大致模式。

比如,整个国家的财政收入体系,应该在规范的法制环境中运行,政府收入怎么收,收多少,要先立法,再征收。政府支出方面,财政收入应该占国民收入中多大比例,该怎么花钱,花多少,需要有相应的规范。

收入和支出对接的载体是预算制度,怎么编制预算,预算需要有审批的法定程序,人大作为立法机构,哪些收入该审,哪些不审,走什么程序,也都要有相应规范。政府间层级的关系,各级政府都要有相应职责,事权财权如何划分,也需要规定清楚。

《21世纪》:能解释一下决定中深化财税改革的24字指导原则吗?

高培勇:明确事权,要求全面深化财税改革,把中央和各级地方政府的财政分配关系梳理清楚,在事权界定明晰,并有与之相匹配的财权财力,向着理想化的目标跨进。

稳定税负,主要针对目前政府收支规模。我国财政收支占GDP22%,但全部政府支出超过30%。若用前一个指标代表我国的宏观税负水平,在全世界范围来说,并不算高;但后一个指标,若结合我国财政管理的现状,就有些偏高了。

因此,有必要控制政府的支出,从而控制宏观税负水平。从专业分析的角度来讲,财政支出是减不了的,只能控制它的增幅。一个比较稳妥的提法,不是减少支出,而是控制支出。

改革税制,这是一个永恒的主题。税收制度主要解决税收负担的分配。目前我国税收分配有两个基本特点。一个是间接税在全部税收占大头,这意味着我国基本是按消费的支出状况来分配税负,可能的结果是收入低的人承担税收负担的大部分,收入高的人负担小部分。 因此,决定中提到逐步提高直接税的比重。

第二个特征是企业缴纳税负占大头,达90%以上。大量税收来自于企业,这就存在一个税收转嫁的过程,使得税负的最终归宿难以把握。

完善立法,强调建设社会主义法治国家,最重要的就是财政收支的法制化。这要求税收制度、财政收入制度、支出的安排等,都必须在法制的框架内。

透明预算,预算制度必须公开透明的,背后还隐含着预算必须要全面规范,这要求把所有政府收支,都纳入统一规范的办法中进行管理。

提升效率,既意味着提升整个财政收支管理的效率,也意味着在稳定税负的前提下,要提高政府支出效率,挖掘内部潜力。政府公共服务的提供,必须在高效率的基础上,来扩大服务规模,提升服务质量。

《21世纪》:有关税制改革中,具体包括房地产税的立法开征,还有调整消费税的征收范围,以及营改增等。这些税制调整,与“稳定税负”是什么关系?新税种的开征,是否会加重民众负担?

高培勇:在这次决定中,对于增值税的改革,明确未来将适当简化税率。当下制造业的增值税有17%和13%两档税率;营改增后,为适应服务业的特征,增加了11%和6%这两档低档税率。现在整个增值税有四档税率,比较复杂。

当营改增推广到所有行业时,会进一步简化税率,这个税率肯定不会从低档税率往高档调,只会从高档往低档调,这么一来,将进一步加大减税力度。

我们曾经做过测算,若在现有“1+7”行业里全面实现营改增,大致每年会减税3000亿元;如果所有服务业行业都试行营改增,减税规模可能扩展到4000-5000亿元;若进一步简化税率,将标准税率每下调一个百分点,可能带来2000亿元的减税规模。

立法开征房地产税,是将房地产税打造成一个相当重要的地方税源。因为营改增,带来中央地方重大关系的调整;又因为这个关系的调整,会催生新一轮税收制度和财政体制的安排。

税制的改革不能孤立地看问题,它不会增加老百姓的负担,但结构性的调整是需要的:降低某些人的税负,降低某些行业税负。这恰恰是改革的目标,按照公平税负的原则来改革税制,自然带有利益格局的调整。

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